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Une mauvaise interprétation d'une doctrine de 2013 à l'origine des pénuries de masques en 2020 (rapport parlementaire)

Crédit: Shutterstock
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PARIS, 8 décembre 2020 (TecHopital) - La mission d'information de l'Assemblée nationale sur le Covid-19, dans un rapport provisoire dont APMnews/ TecHopital a eu copie, estime qu'une mauvaise interprétation d'une doctrine émise en 2013 par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) sur la protection des travailleurs a entraîné une série de décisions ayant mené à de graves manques de masques à la veille de la crise sanitaire.

Cette mission, chargée d'enquêter sur la gestion et les conséquences de l'épidémie de Covid-19, a adopté le 2 décembre, sans l'appui de la majorité présidentielle, un rapport très critique pour les autorités sanitaires et politiques, à la suite d'une série d'auditions menées entre mars et octobre (cf synthèse APM).

La doctrine du SGDSN qu'elle évoque établissait qu’il revient aux employeurs d’évaluer l’opportunité de constituer des stocks de masques pour protéger leurs salariés en cas d’apparition d’un virus hautement pathogène à transmission respiratoire.

Selon le rapport, la direction générale de la santé (DGS) et les ministres de la santé successifs en ont conclu qu'il revenait aux établissements hospitaliers, publics comme privés, mais également aux professionnels de santé libéraux et aux établissements médico-sociaux, ainsi qu'aux officines de pharmacie ou aux laboratoires de biologie, de constituer des stocks de masques FFP2 et chirurgicaux en prévision d'une crise sanitaire, tandis que le stock de masques de l'Etat se recentrait sur la seule protection des personnes malades et de leurs contacts.

Or, selon les auteurs, au premier titre desquels figure le rapporteur de la mission, Eric Ciotti (LR, Alpes-Maritimes), cette interprétation est "totalement erronée". Les auditions des secrétaires généraux du SGDSN ont fait ressortir que ce texte n'avait en effet pas vocation à s'appliquer au secteur de la santé, dont les personnels devaient continuer à relever du stock stratégique de l’État.

Cette interprétation n'a en outre "pas été accompagnée de mesures destinées à garantir que les établissements de santé et professionnels libéraux l'avaient bien comprise et l'appliquaient de manière satisfaisante", constate la mission d'information. De fait, la plupart des établissements ne se sont pas équipés en stocks pour une utilisation en cas d'épidémie à transmission respiratoire.

Ainsi, le 6 février 2020, trois régions, le Grand Est, la Guadeloupe et la Martinique, signalaient des stocks de masques en très forte tension, inférieurs à 15 jours, rappelle le rapport, qui questionne le rôle des agences régionales de santé (ARS) dans le contrôle de la constitution effective de stocks.

La mission d'information préconise pour cette raison que la protection des personnels de santé en cas de crise sanitaire majeure (pandémique ou autre) relève désormais des stocks stratégiques constitués par le ministère de la santé, qui doit prévoir une distribution de produits à leur intention si nécessaire.

Des stocks non renouvelés alors qu'une partie était détruite

Parallèlement, les stocks Etat se sont largement réduits à partir de 2013, en raison de cette doctrine du SGDSN, et davantage encore à partir de 2018. "Alors que le stock de masques chirurgicaux s’élevait à 1 milliard d’unités avant le début de la pandémie de grippe H1N1, il s’est stabilisé entre 730 et 760 millions d’unités jusqu’en 2018, avant de chuter brutalement autour de 100 millions d’unités disponibles et utilisables (hors masques périmés et non-conformes) en 2019 et 2020", résume le rapport.

Il liste une série de phénomènes ayant conduit à cette situation.
D'abord, à partir de 2018, la DGS a demandé la destruction de l'ensemble des lots de masques acquis dans les années 2000 et ne présentant pas de date de péremption, sur la base d'un audit réalisé par le cabinet belge Centexbel, ayant déclaré ces lots défectueux par rapport aux normes en vigueur.

Pas moins de 613 millions de masques devaient être détruits mais 362 millions y ont échappé en raison de l'incendie en septembre 2019 de l'usine Lubrizol de Rouen, proche du site d'incinération des masques. Ces produits rescapés ont été utilisés pendant la crise comme des masques non sanitaires, pour du personnel non médical en contact avec le public.

Dans le même temps, un changement de doctrine a conduit au passage d'une stratégie de stock stratégique "tournant", qui prévoit la reconstitution régulière d'une partie du stock compte tenu des durées de péremption, à une stratégie de stock "tampon", soit un stock minimal, de faible dimension, complété de réservations de capacités de production chez des fournisseurs, capables de venir abonder le stock en cas de crise.

Alors que Marisol Touraine, ministre de la santé entre 2012 et 2017, a déclaré dans son audition avoir refusé cette évolution de doctrine, le changement semble s'être opéré progressivement, à partir de 2018, sans que le concept de "stock tampon" ne soit jamais mentionné explicitement.

Ainsi, en 2018, le DGS Jérôme Salomon a donné l'ordre d'une commande de seulement 50 millions de masques, et éventuellement de 50 millions de masques, alors que plusieurs centaines d'entre eux ont été déclarés périmés. De même, le compte rendu d’une réunion tenue le 12 septembre 2019 entre la DGS et Santé publique France (SPF) établit qu’il est décidé de ne pas "renforcer à ce jour le stock stratégique en masques mais de prévoir un lissage de 20 millions de masques par an dès 2021", pour atteindre une cible désormais fixée à 100 millions.

Abandon de la production de masques en France

Il s'est en outre avéré que cette doctrine du stock "tampon", qui suppose que des fournisseurs identifiés soient en mesure d'abonder le stock avec un préavis court et pour des volumes importants, ne s'était pas accompagnée de suffisamment de garanties.

La baisse des commandes, qui se sont même totalement interrompues après celle 2018, a par exemple conduit à la chute et à la fermeture en 2018 de l'entreprise Bacou-Dalloz, avec laquelle l'Etat avait signé un contrat en 2005 pour garantir la production de masques en grande quantité sur le territoire. Ainsi, à la veille de la crise sanitaire, la capacité de production était de 3,5 millions de masques par semaine en France.

"Faute d’avoir défini un stock minimal suffisamment important pour assurer la protection des personnes malades et de leurs contacts (et moins encore des personnels soignants, qui auraient pourtant dû être pris en charge par les stocks stratégiques), faute d’avoir anticipé l’hypothèse d’une rupture d’approvisionnement généralisée, et faute d’avoir assuré la disponibilité des capacités de production françaises par des commandes régulières, le stock stratégique de masques chirurgicaux, particulièrement faible au début de la crise, n’a pu jouer son rôle de 'tampon' dans l’attente de livraisons complémentaires rapides", ont résumé Eric Ciotti et les coauteurs du rapport. Ce stock a au contraire "constitué l’intégralité des moyens qu’il a fallu mettre prioritairement à disposition des personnels soignants et des malades pendant plusieurs jours voire plusieurs semaines".

Sur ces sujets, la mission préconise de faire bénéficier les entreprises productrices de masques sanitaires du statut d’opérateurs d’importance vitale, ce qui garantirait une vigilance particulière de l’État. Elle recommande de consolider les capacités de production françaises d’équipements de protection individuelle (EPI) et en particulier de masques sanitaires pour garantir la souveraineté et l’indépendance française en la matière, y compris en temps de crise, afin garantir une production au moins égale à 50% des besoins en temps de crise sur le territoire national.

Elle demande également de mettre fin à la doctrine du stock "tampon" pour instaurer un véritable stock tournant "dans lequel les commandes sont lissées en fonction de la durée de validité des produits et les produits arrivant à péremption distribués aux établissements de santé, tout en maintenant un stock minimal élevé (1 milliard de masques chirurgicaux)".

Une succession de décisions qui ont mené à une crise logistique majeure

Il apparaît enfin que la ministre des solidarités et de la santé à partir de 2016, Agnès Buzyn, n'a pas été informée de la fonte des stocks de masques, le DGS Jérôme Salomon ayant expliqué lors de son audition que l'annonce de SPF que des centaines de millions de masques étaient périmés constituait à ses yeux "non pas une alerte, mais une très mauvaise nouvelle pour tous les acteurs concernés par la réponse aux crises".

Cette succession de décisions et d'évènements a mené à une pénurie de masques en février 2020, ayant conduit à la réquisition des masques FFP2 par trois décrets successifs, à la commande massive, en urgence, de produits majoritairement issus d'Asie et dont les prix se sont envolés (jusqu'à 75 centimes l'unité à la mi-mars) et globalement à "une crise logistique majeure".

Cela a aussi contribué à une "confusion" et à des "messages contradictoires sur le port du masque grand public", estime la mission d'information, qui rappelle que ce n'est qu'à partir du 5 mai que les masques du stock Etat ont pu être distribués aux malades, aux cas contacts et aux personnes fragiles, par l'intermédiaire des pharmaciens.

Les stocks de masques sont désormais reconstitués, souligne la mission d'information. Selon les données communiquées par la DGS, au 4 novembre, 1,3 milliard de masques étaient stockés sur le territoire français, dont 973 millions de chirurgicaux et 348 millions de FFP2, et des "consignes claires ont été données aux établissements de santé, à qui il a été demandé de constituer des stocks de sécurité en masques, gants, surblouses et tabliers, charlottes, lunettes correspondant à 3 semaines de consommation en période de crise épidémique".

"Les difficultés d’approvisionnement rencontrées lors de la première vague paraissent avoir été résolues s’agissant de l’équipement des personnels soignants et de la population en masques et en équipements de protection individuelle", se réjouit la mission. Elle préconise désormais de revoir en profondeur la politique de gestion des stocks stratégiques.

mjl/gdl/ab

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